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       一、落實科技成果轉化政策的主要難點

 

       新修訂的《促進科技成果轉化法》頒布施行以來，支持科技成果轉化的政策體系已經(jīng)形成，制約科技成果轉化的制度缺失、體制機制障礙等問題基本得到解讀。然而，仍然有不少高校、科研院所、科技企業(yè)還沒有實質性地推進科技成果轉化，仍在等待觀望。究其原因，實質上就是科技成果轉化政策普及與落實不到位，具體表現(xiàn)為以下三點。

 

       （一）科技成果轉化政策普及不到位

       從中央到地方，比較注重出臺政策，但政策出臺以后，如何普及政策還沒有形成有效的機制，需要做的工作還沒有做到位。

 

       1.到底有多少科技成果轉化政策仍是未知數(shù)?？萍颊呶募陌l(fā)文部門多，在中央層面國務院及其組成部門、直屬機構均可以行文發(fā)布政策文件，中央部委所屬的機構中有的也可以印發(fā)貫徹落實文件，地方人民政府及其組成部門、直屬機構可以發(fā)布政策文件。最高人民法院、最高人民檢察院都可以發(fā)布相關文件。由于沒有一個統(tǒng)一的歸口管理部門，要及時、完整地收集從中央到地方有關科技成果轉化的政策文件并不是一件容易的事情。例如，《審計署關于審計工作更好地服務于創(chuàng)新型國家和世界科技強國建設的意見》（審政研發(fā)〔2016〕61號）提出審計工作要著力推動科技創(chuàng)新相關政策落實、著力推動建立完善科技管理和運行機制等。最高人民檢察院《關于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進科技創(chuàng)新的意見》提出，善于運用法治思維和法治方式，支持創(chuàng)新探索，寬容創(chuàng)新失誤，保護創(chuàng)新成果，為科研機構、研究型大學、創(chuàng)新型企業(yè)和科技工作者營造良好創(chuàng)新環(huán)境，提供有力司法保障。這些文件對高校、科研機構和科技人員實施科技成果轉化有重要的影響。然而，高校、科研機構、科技人員等如不是一直關注政策，難以全面收集政策文件，自然就不能全面掌握科技成果轉化政策，進而不能有效地落實相關政策。

 

       2.沒有建立科技成果轉化政策的學習輔導機制。國家和地方每發(fā)布一項政策，有的會召開新聞發(fā)布會介紹政策文件的出臺背景及主要內(nèi)容，有的只是在新聞媒體上發(fā)布相關信息并在門戶網(wǎng)站上發(fā)布政策文件。如果不了解政策的出臺背景及其要解決的主要問題，是很難享受政策的。更何況，政策文件不是孤立存在的，政策文件之間往往存在一些關聯(lián)關系。有的是政策制定部門表明貫徹落實國家政策的態(tài)度，有的是對落實國家政策的細化，有的是規(guī)定落實國家政策的配套措施，有的是落實國家政策的具體措施、途徑等。例如，國務院于2016年2月26日印發(fā)了《實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉若干規(guī)定》（國發(fā)（2016）16號，以下簡稱《實施規(guī)定》）做出以下四個方面的規(guī)定：一是對落實《促進科技成果轉化法》做出細化規(guī)定，包括科技成果轉化情況年度報告的格式、內(nèi)容、提交程序，擔任領導職務的科技人員可獲得科技成果轉化獎勵等；二是對科技成果轉化做出相關政策規(guī)定，包括允許科技人員兼職從事科技成果轉化和離崗創(chuàng)業(yè)等；三是作出授權規(guī)定；四是對貫徹《促進科技成果轉化法》作出規(guī)定。國務院辦公廳于2016年4月21日印發(fā)了《促進科技成果轉移轉化行動方案》（國辦發(fā)〔2016〕28號，以下簡稱《行動方案》）提出中央政府貫徹落實《促進科技成果轉化法》的目標、任務、具體措施等行動方案?！洞龠M科技成果轉化法》《實施規(guī)定》和《行動方案》的先后出臺被稱為科技成果轉化三步曲。《教育部科技部關于加強高等學?？萍汲晒D移轉化工作的若干意見》（教技[2016]3號）、《中國科學院科學技術部關于印發(fā)<中國科學院關于新時期加快促進科技成果轉移轉化指導意見>的通知》（科發(fā)促字〔2016〕97號）、國家衛(wèi)計委等五部門印發(fā)《關于加強衛(wèi)生與健康科技成果轉移轉化工作的指導意見》（國衛(wèi)科教發(fā)〔2016〕51號）等文件都是國家相關主管部門為貫徹三步曲、加強所管轄領域的科技成果轉移轉化提出的指導性意見。為促進科技成果轉化，中央先后出臺了《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于深化職稱制度改革的意見》《財政部國家稅務總局關于將國家自主創(chuàng)新示范區(qū)有關稅收試點政策推廣到全國范圍實施的通知》（財稅〔2015〕116號）、《財政部、國家稅務總局關于完善股權激勵和技術入股有關所得稅政策的通知》（財稅[2016]101號）、《國有科技型企業(yè)股權和分紅激勵暫行辦法》（財資[2016]4號）、《人力資源社會保障部關于支持和鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導意見》等文件。我們可發(fā)現(xiàn)，同一個政策點會出現(xiàn)在不同的政策文件中，且都被認為是政策要點。因此，要理解政策文件的精神要義，必須了解其出臺的背景和要達到的主要目標、解決的主要問題。一般來說，不專門關注科技成果轉化政策，是難以準確把握政策文件之間的關聯(lián)關系，進而難以把握科技成果轉化政策的精神實質。也就是說，要準確把握一系列有關科技成果轉化的政策文件及相互之間的關系，對于高校、科研院所和企業(yè)的相關人員和科技人員來說，不是一件容易的事。這就要求政府或其部門提供政策解讀、培訓輔導等服務。

 

        3.科技成果轉化政策的咨詢平臺還沒有建立起來。目前，高校、科研院所、科技企業(yè)和科技人員在學習理解科技成果轉化政策中存在疑問時不知該咨詢哪個部門。正如上面所述，科技成果轉化政策出自多個部門，涉及面廣，表述規(guī)范，專業(yè)性強。相關人員在學習理解科技成果轉化政策時，難免會遇到這樣或那樣的困難或障礙。遇到困難或障礙時，該向誰求助呢？例如，有人問筆者，“四技”服務的收益，可以參照科技成果轉化進行分配嗎？單位如何掌握政策執(zhí)行的尺度？再如，在一次有關科技成果轉化的座談會上，某高校技術轉移中心負責人問筆者，科技人員可以自行轉化科技成果嗎？由于對自行轉化科技成果沒把握，學校領導不敢做決策。又如，某高校負責學校技術轉移工作的某負責人提出疑問：什么是勤勉盡責？達到什么條件或履行什么程序才算勤勉盡責？勤勉盡責應當經(jīng)哪個部門認定或認可？現(xiàn)實中，筆者遇到的問題遠遠不止這些。這些疑問是帶有普遍性的。這樣的問題，該找誰咨詢？這些問題得不到權威的或者有說服力的答復，自然會影響科技成果轉化政策的有效落實。

 

       （二）科技成果轉化政策存在落實障礙

       科技成果轉化政策出臺的目的就是為了落實，就是為了促進科技成果轉化。然而，科技成果轉化政策在落實中還存在不少障礙。

 

       4.科技成果轉化政策落實還沒有形成協(xié)同機制?？萍汲晒D化涉及研究、開發(fā)、商品化轉化、產(chǎn)業(yè)化等多個環(huán)節(jié)，涉及政產(chǎn)學研金介貿(mào)等多個主體，涉及資金、技術、人才、信息等多方面要素。這些環(huán)節(jié)、主體和要素對應著若干個政府部門，這些環(huán)節(jié)能否銜接好，各主體之間能否協(xié)調(diào)配合好，各要素資源能否有效配置，決定了科技成果轉化能否順利地進行。然而，高校、科研院所、科技企業(yè)和科技人員在實施科技成果轉化中遇到問題時，往往不是一個部門能夠單獨解決的，在需要多個部門協(xié)同時，因各部門的站位不同，適用的法律法規(guī)不同，工作人員對政策的熟練程度不同，有時會產(chǎn)生矛盾對立的局面，導致科技成果轉化無法順利地進行下去。這就需要相關政府部門密切配合與協(xié)同。然而，目前還缺乏一個跨部門的政策落實協(xié)同機制。

 

        5.政府對高校、科研院所、國有企業(yè)和科技企業(yè)落實科技成果轉化政策指導不夠。高校、科研院所在落實科技成果轉化政策、推進科技成果轉化的過程中，存在以下現(xiàn)象：一是有的內(nèi)部職能分工、上下配合、職能部門之間銜接存在障礙，影響科技成果轉化政策的有效落實；二是有的科研管理與科技成果轉化分別由不同的部門負責，由不同的行政領導分管，導致內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)困難；三是有的因中央和地方加強巡視工作，行政領導擔心把握政策不準確而擔責；四是有的因擔心落實國家科技成果轉化政策對正常的科研、教學活動造成沖擊；五是有的因主管部門沒有出臺明確的指導意見或者對科技成果轉化沒有任何表態(tài)而不敢擅自行動，又不便于向主管部門請示；六是有的因擔心給予完成、轉化科技成果做出重要貢獻的人員獎勵和報酬，導致單位與科研人員、科研人員之間矛盾突出等。這些顧慮或問題，導致高校、科研院所推進科技成果轉化的積極性、主動性不高，落實國家科技成果轉化政策的動力不強、力度不大，甚至是明里大力支持，實則反對。例如，仍然有不少高校、科研院所沒有制定科技成果轉化規(guī)定及科技人員兼職和離崗創(chuàng)業(yè)管理辦法等，沒有建立科技成果轉化流程等。有的單位雖然建立規(guī)范的制度和流程，但據(jù)科技人員反映，如果按照這些制度和流程操作，是無法進行科技成果轉化的。例如，某科技人員反映，他所在單位規(guī)定，科技人員從事科技成果轉化，轉化收益的90%歸單位。新的《科技成果轉化法》頒布施行以前，轉化收益的60%歸單位，即上交比例提高了30%。這就需要政府主管部門及政府相關部門指導和督促所屬的高校、科研院所落實科技成果轉化政策，消除障礙，以推動科技成果轉化工作。

 

       （三）沒有建立科技成果轉化

       政策的監(jiān)測與評估機制

       政策監(jiān)測與評估是為了掌握政策落實情況，總結政策實施經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)所存在的問題，分析問題背后的原因，進而修訂、完善相關政策。

 

       6.沒有建立科技成果轉化政策的監(jiān)測機制。目前，高校、科研院所和科技企業(yè)是否落實了科技成果轉化政策，在落實中存在哪些問題，有沒有好的經(jīng)驗與做法，政府不一定掌握。即使掌握，也是不全面的。這是因為目前還沒有建立科技成果轉化政策監(jiān)測機制，沒有形成政策落實信息的來源渠道。正因為如此，還沒有形成推進科技成果轉化政策落實的有效機制。

 

       7.還沒有建立科技成果轉化政策的評估機制。盡管科技成果轉化政策發(fā)布時間不長，但評估是必要的，通過評估可以發(fā)現(xiàn)政策設計、政策落實中的問題，進而完善政策、優(yōu)化政策落實流程。然而，據(jù)筆者所知，目前還沒有建立這方面的機制。

 

        二、對策建議

 

        針對科技成果轉化政策的普及、落實和監(jiān)測評估三個方面的問題，提出以下對策建議。

 

       1.建議各級政府建立科技成果轉化協(xié)調(diào)機制?！洞龠M科技成果轉化法》第五條規(guī)定，國務院和地方各級人民政府應當加強科技、財政、投資、稅收、人才、產(chǎn)業(yè)、金融、政府采購、軍民融合等政策協(xié)同，為科技成果轉化創(chuàng)造良好環(huán)境。由于科技成果轉化涉及科技、財政、投資、稅收、人才、產(chǎn)業(yè)、金融、政府采購、軍民融合等各個方面，需要加強這些方面政策的協(xié)同。為此建議，各級政府在科技行政部門設立跨部門的科技成果轉化政策協(xié)調(diào)服務機構，設立科技成果轉化政策“一門式”服務窗口，并指定專門的機構承擔具體的協(xié)調(diào)服務工作，協(xié)調(diào)解決科技成果轉化中的政策落實問題。

 

        2.將科技成果轉化政策匯編成冊。建議各級政府的科技或者發(fā)展改革或者政府法制部門會同同級政府有關部門匯編科技成果轉化政策，將中央及其有關部門、地方及其有關部門出臺的與科技成果轉化有關的政策文件匯編成冊，免費向社會發(fā)放，并定期更新。將科技成果轉化政策文件文本的電子版放到政府及有關部門的門戶網(wǎng)站上，供免費下載。由于涉及面廣，專業(yè)性強，政策文件信息分散等原因，這項工作只能由政府有關部門牽頭辦理，社會機構是無力承擔的。

 

        3.組建科技成果轉化政策宣講團。建議各級政府組織或指定科技或者發(fā)展改革或法制部門牽頭組建科技成果轉化政策宣講團，分赴所屬高校、科研院所、企業(yè)集團、科技企業(yè)和社會組織解讀科技成果轉化政策。政策解讀應當回應高校、科研院所、企業(yè)集團、科技企業(yè)、社會組織和科技人員在科技成果轉化中提出的問題、存在的疑慮、遇到的障礙或困難等，做到準確規(guī)范、依據(jù)充分、條線清晰、容易理解，避免引起誤解誤讀，應當與有關部門的實際操作、管理、監(jiān)督、檢查、巡視、辦案等銜接起來，避免各有各的解釋，各有各的流程，各自理解或要求不一致等問題。解讀稿通過新聞發(fā)布會等形式向社會公布，并在政府及有關部門的門戶網(wǎng)站上發(fā)布，供免費下載。政策解讀是一項專業(yè)性、政策性、操作性很強的工作，必須由政府組織，專業(yè)人員編制，且需要政府各相關部門密切配合、形成共識，避免相互打架，共同為科技成果轉化做好服務。

 

       4.組建科技成果轉化政策咨詢服務平臺。建議各級政府組織或指定科技或者發(fā)展改革或法制部門組建科技成果轉化政策咨詢服務平臺，通過電話、網(wǎng)絡、微信、郵件等途徑，接受高校、科技院所、企業(yè)集團和科技企業(yè)、社會組織，以及科技人員、技術經(jīng)紀人等的咨詢。科技成果轉化政策咨詢服務應當統(tǒng)一受理各類政策咨詢，再依據(jù)各部門的職責分工，屬于哪個部門管理范疇的，再轉交相關部門答復，最后由服務平臺給予答復。

 

       5.組成專門的科技成果轉化政策服務隊。建議各級科技或者發(fā)展改革或者市政府法制部門會同同級有關部門組成專門的科技成果轉化政策服務隊，分赴所屬高校、科研院所、企業(yè)集團、科技型企業(yè)和社會組織，依據(jù)《促進科技成果轉化法》及其配套政策文件，指導其制訂科技成果轉化規(guī)章制度，包括科技人員兼職與離崗創(chuàng)業(yè)管理辦法，優(yōu)化科技成果轉化流程，落實好科技成果轉化政策。

 

       6.將科技成果轉化政策的落實情況納入年度考核與審計、巡視范圍。建議各級科技、教育及其他行業(yè)管理部門督促所屬的高校、科研院所完善科技成果轉化制度，優(yōu)化科技成果轉化流程，并將科技成果轉化政策的落實情況納入年度考核，各級黨委納入落實“兩個責任制”的檢查范圍。審計部門在對高校、科研院所經(jīng)濟責任審計和其他審計時，將科技成果轉化政策的落實情況納入審計范圍。各級黨委及有關部門對所屬的高校、科研院所、企業(yè)集團進行巡視或巡察時，也將科技成果轉化政策的落實情況納入巡視、巡查的范圍。

 

       7.設立科技成果轉化服務機構。建議高校、科研院所、企業(yè)集團及其他科技創(chuàng)新企業(yè)設立科技成果轉化服務機構，依照《促進科技成果轉化法》及相關政策文件制訂科技成果轉化的規(guī)章制度，優(yōu)化科技成果轉化流程，修訂或廢止影響科技成果有效轉化的制度或規(guī)定、流程和職能分工，加強對科技人員進行科技成果轉化政策培訓，建立有效的協(xié)調(diào)機制協(xié)調(diào)各相關職能部門之間的關系。高校、科研院所、企業(yè)集團應當兼職國家、單位與個人三者利益，兼顧科技成果研究開發(fā)與技術轉移人員之間的利益分配，充分調(diào)動研究開發(fā)人員和科技成果轉移轉化人員的積極性。

 

       8.建議各級政府加強科技成果轉化政策落實情況的監(jiān)測。在政策監(jiān)測中，對落實政策比較好的單位，以及好的做法，總結其經(jīng)驗，分析其成功的因素，并加以推廣，利用新聞媒體進行宣傳報道；對于落實不好的單位，要分析其原因，找到問題的根源，幫助該單位解決問題。

 

       9.第三方機構對科技成果轉化政策進行評估。建議各級政府指定第三方機構，如所屬社會科學院、政府發(fā)展研究中心或其他單位對科技成果轉化政策進行評估。通過評估找出政策設計、政府部門落實科技成果轉化政策，以及高校、科研院所、企業(yè)集團、科技企業(yè)落實科技成果轉化政策中存在的問題，進而有針對性地完善政策，優(yōu)化政策落實流程，加強政策服務等。